直接授權(quán)模式是指政府直接授予出資人職責的模式，間接授權(quán)模式是指國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責的模式。兩種模式是國有資本投資運營公司試點的重要內(nèi)容。兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本授權(quán)經(jīng)營模式主要以間接授權(quán)模式為主。兩種模式各有利弊，從實踐看，間接授權(quán)利弊體現(xiàn)得比較充分，好處是快速推進試點、試點風險較小、充分利用現(xiàn)有企業(yè)的能力；問題則包括增加委托代理環(huán)節(jié)、授權(quán)不充分、難以跨部門發(fā)揮資本布局調(diào)整作用等。建議加快授權(quán)模式試點步伐，分類推進授權(quán)模式改革：深化間接授權(quán)模式改革，實現(xiàn)充分授權(quán)；選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權(quán)模式；探索國有資本的基金化管理模式；對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。
黨的十八屆三中全會首次提出改組、組建國有資本投資、運營公司（簡稱“兩類公司”）。目前，從中央到地方都在積極推進兩類公司試點，取得了一定的成效，但改革進度相對滯后。2018年國務(wù)院關(guān)于推進兩類公司改革試點的實施意見明確提出，按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點，即對間接授權(quán)和直接授權(quán)模式開展試點比較，作為兩類公司機制探索的重要內(nèi)容。從實踐看，間接授權(quán)模式試點在不斷推進，但兩種模式的試點比較工作還沒有破題，成為兩類公司改革的一個瓶頸。深化對兩類公司的改革，必須高度重視授權(quán)模式的改革，特別是大膽探索直接授權(quán)模式，充分激發(fā)兩類公司的活力，有效發(fā)揮兩類公司的功能作用。
當前兩類公司試點主要采取間接授權(quán)模式
我國積極推進兩類公司試點工作。據(jù)研究統(tǒng)計，截至2019年底，我國中央層面已改組21家兩類公司，基本為“翻牌”改建。省級層面已改組新建150多家，70%以上為“翻牌”改建的兩類公司。
由于試點企業(yè)多為國資監(jiān)管部門監(jiān)管的國有企業(yè)“翻牌”改建，因此，當前兩類公司試點基本采取間接授權(quán)模式，即由國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)方式。從中央和各地的實踐看，對“翻牌”改建的兩類公司，存在授權(quán)不充分的情況。一些地方也新設(shè)了少量的兩類公司，劃入了國有股權(quán)或整體企業(yè)，但存在新設(shè)的兩類公司僅“持股并表”或享有分紅等少數(shù)權(quán)益現(xiàn)象，主要出資人職權(quán)仍由國資監(jiān)管機構(gòu)實施。
僅少數(shù)地方在探索政府直接授權(quán)模式。例如，山西省近期開展了大膽試點，2020年5月省國資委把發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）流轉(zhuǎn)、資本運作、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核等出資人管資本職責全部轉(zhuǎn)授給省國有資本運營公司，賦予公司相對完整的出資人職責。
直接授權(quán)在我國并非新事物，在國資委成立前，我國授權(quán)經(jīng)營體制曾以直接授權(quán)和授權(quán)持股為主，國資委成立后，直接授權(quán)才轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接授權(quán)為主。事實上，在中央層面中信集團、中投公司就是采用國務(wù)院直接授權(quán)模式，為兩類公司的試點提供了重要經(jīng)驗。
國外對國有資本（企業(yè)）實行直接授權(quán)模式的做法
發(fā)達國家對于國有企業(yè)大量采用直接授權(quán)模式，由國家（政府）直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)或投資運營國有資本。如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營國有資產(chǎn)，實現(xiàn)“一企一法”。再如法國電力公司也是法國政府直接授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)。
各國采取直接授權(quán)的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外，還有金融機構(gòu)控股模式（如巴西國家開發(fā)銀行模式，直接授權(quán)巴西國家開發(fā)銀行旗下的投資銀行運作國有資本）、主權(quán)基金控股模式（新加坡淡馬錫模式、馬來西亞國庫控股公司）、一般控股公司模式等等。
直接授權(quán)的好處是授權(quán)充分，可以高效執(zhí)行國家戰(zhàn)略，但局限性也很明顯，如果公司治理失效則容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制。從世界各國的實踐看，實行直接授權(quán)的國家多為市場經(jīng)濟條件較好的國家，國有企業(yè)規(guī)模相對不大、數(shù)量相對少。
良好的國家治理和能力才能保障直接授權(quán)的效果。從各國實踐看，如果對授權(quán)企業(yè)的使命和功能定位不清晰，政府干涉企業(yè)過多，對國有企業(yè)實行穿透式管理等，即便實行直接授權(quán)也很難達到政府所預(yù)期的目標。馬來西亞就是直接授權(quán)不成功的例子，它模仿新加坡淡馬錫模式成立了國庫控股公司，但政府對企業(yè)投資過度干預(yù)，并設(shè)定多重目標，使得企業(yè)無法獨立經(jīng)營，政府目標不能有效實現(xiàn)。因此，實行直接授權(quán)和間接授權(quán)需要結(jié)合各國的實際情況進行選擇，無論選擇何種經(jīng)營授權(quán)模式均要明晰政府和企業(yè)的邊界，明確企業(yè)的功能定位，健全企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和提高治理能力。
兩種授權(quán)模式各有利弊
授權(quán)模式是國資管理體制的一個技術(shù)性環(huán)節(jié)，雖然不是決定性因素，但對于推動“政企分離”和激發(fā)兩類公司活力有著重要意義。兩種授權(quán)模式各有利弊、各有條件，需要在實踐中予以檢驗。
第一，間接授權(quán)模式的利弊。
兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本經(jīng)營授權(quán)模式以間接授權(quán)模式為主，其利弊體現(xiàn)得較為充分。有利方面主要表現(xiàn)為：
快速推進試點。這一模式在改革試點初期階段起到了一定的助推作用，中央和地方層面的兩類公司實現(xiàn)了快速試點。間接授權(quán)不改變現(xiàn)有國資國企監(jiān)管框架，改革推行難度小。將國資委直接管理的國有企業(yè)先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即啟動試點。
漸進式改革風險較小。在當前的試點過程中，國資委在現(xiàn)有監(jiān)管框架下逐步增加授權(quán)事項，改革探索的風險較小。例如，在2016年中糧集團的試點方案中，國資委向中糧集團在資產(chǎn)配置、薪酬分配、市場化用人、體制改革、主營業(yè)務(wù)范圍確定等18個事項進行放權(quán)授權(quán)。2019年6月，國資委發(fā)布放權(quán)授權(quán)清單，重點選取了五大類、35項放權(quán)授權(quán)事項，這些措施也有利于國有資本投資運營公司的改革試點。另外，采取“一企一策”的方式對試點企業(yè)放權(quán)授權(quán)，也可以根據(jù)企業(yè)條件開展試點。
充分利用現(xiàn)有企業(yè)的能力。試點企業(yè)都是特定領(lǐng)域的龍頭企業(yè)，集團總部形成了一定的資本投資和運營能力。例如，國投集團本身就是一家投資控股公司，1995年設(shè)立以來，在市場競爭中逐步形成了“股權(quán)投資、股權(quán)管理、股權(quán)經(jīng)營”和“資產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合”的運作模式。中國誠通于2005年被國資委確定為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司試點企業(yè)，搭建國有資產(chǎn)重組和資本運作的平臺，探索中央企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場化、專業(yè)化運作和處置的路徑。中國誠通以托管和國有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，重組整合了20多家中央企業(yè)和央企子企業(yè)，形成了人員安置、資產(chǎn)處置和投資運營的豐富經(jīng)驗。
目前的間接授權(quán)試點實踐也暴露出一些問題，這些問題是多方面的原因造成的，但與間接授權(quán)模式有一定的關(guān)系。
增加了委托代理環(huán)節(jié)。間接授權(quán)模式增加了委托代理環(huán)節(jié)，即政府與國資監(jiān)管機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。在國資監(jiān)管機構(gòu)和兩類公司之間的委托代理關(guān)系尚未完全理順的情況下，增加一層代理關(guān)系使得兩類公司運作成效受到影響。
授權(quán)不充分限制兩類公司發(fā)揮市場化專業(yè)運作主體作用。目前的間接授權(quán)，對兩類公司的監(jiān)管依據(jù)的是原有監(jiān)管制度，對兩類公司放權(quán)授權(quán)不充分。雖然2019年頒布了授權(quán)放權(quán)清單，但在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面對兩類公司的授權(quán)仍不充分。限制了兩類公司市場化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場化經(jīng)營機制的能力。
未針對性建立考核評價機制。兩類公司與一般性產(chǎn)業(yè)公司在運營標的、運營模式、運營目標上有本質(zhì)區(qū)別，一般產(chǎn)業(yè)企業(yè)的年度考核評價體系并不適用于兩類公司。目前試點尚未針對兩類公司的特點建立相應(yīng)的考核評價機制，無法有效引導(dǎo)和激勵兩類公司發(fā)揮功能作用。
兩類公司難以跨越國資監(jiān)管體系發(fā)揮作用。我國的國資管理體系主要可以分為國資委管理的產(chǎn)業(yè)企業(yè)體系、財政部管理的金融企業(yè)體系、計劃單列重點企業(yè)體系、行政事業(yè)單位所屬企業(yè)體系、教育部管理的高校企業(yè)體系、文化和旅游部管理的文化企業(yè)體系等。體系間相互獨立、管理分割，國有資本流動受阻。目前兩類公司主要是由國資委組建，在參與其他國資管理體系改革的過程中受到阻礙。
第二，直接授權(quán)模式的利弊。
直接授權(quán)模式的試點還沒有真正破題，所以還無法從本輪國資國企改革的實踐中總結(jié)利弊。從過去的實踐以及國外的經(jīng)驗看，直接授權(quán)可以緩解間接授權(quán)的一些問題，但對試點企業(yè)的治理能力也要求更高。
直接授權(quán)有利于兩類公司在政府的直接監(jiān)管和指導(dǎo)下最大程度地按照國家的整體性目標和要求推進國資國企改革；有利于在政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)跨國資管理體系參與資產(chǎn)改革重組和配置優(yōu)化，構(gòu)建國資監(jiān)管大格局，在服務(wù)國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更加積極的平臺作用；有利于幫助政府形成更全面、更具有針對性的政策，推進改革的落地實施；有利于針對兩類公司實現(xiàn)充分放權(quán)和授權(quán)，引導(dǎo)兩類公司自主運營，減少管理層級和行政干預(yù)，提升效率，避免疊床架屋。
直接授權(quán)模式需要具備一定的條件。首先，直接授權(quán)模式對企業(yè)授權(quán)比較充分，但也增加了內(nèi)部人控制的風險，需要建立起有效運行的現(xiàn)代企業(yè)治理機制，以確保實現(xiàn)貫徹落實上級決策部署與市場化運營的有機結(jié)合；其次，被授權(quán)單位需要具備一定的規(guī)模和相應(yīng)的資產(chǎn)、資本、資金運作能力，以確保能夠?qū)κ跈?quán)范圍內(nèi)的大規(guī)模、情況復(fù)雜的改革資產(chǎn)進行有效的運作；最后，需要建立新的國資監(jiān)管框架，進行合法授權(quán)、監(jiān)管，確保授權(quán)充分到位、監(jiān)管有效并激發(fā)引導(dǎo)兩類公司發(fā)揮功能作用。
分類推行兩類公司授權(quán)經(jīng)營改革的政策建議
我國國有企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多、布局領(lǐng)域廣，各層級、各地方的政府部門在能力方面存在較大差異，各地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展水平也存在較大差異，因此現(xiàn)階段授權(quán)經(jīng)營改革需要采取因地制宜的方式。當前實行以間接授權(quán)為主、直接授權(quán)為輔的試點方式是客觀選擇，但同時也要加快直接授權(quán)試點的步伐。
第一，深化間接授權(quán)模式改革，實現(xiàn)充分放權(quán)授權(quán)。
建議進一步深化間接授權(quán)模式改革，充分落實兩類公司作為在管理國有資本方面的職權(quán)。在國有資產(chǎn)重組整合、行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合、投融資、薪酬人事等方面加強對兩類公司的授權(quán)；根據(jù)兩類公司在推進資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤活、人員安置、資產(chǎn)配置、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化運作中的實際需要協(xié)調(diào)爭取相應(yīng)的專項政策；以兩類公司為平臺，加快推進體系內(nèi)國有企業(yè)分類改革、非主業(yè)非優(yōu)勢資產(chǎn)剝離整合等。
第二，選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權(quán)模式。
中央兩類公司普遍規(guī)模較大，一些企業(yè)公司治理和運營管控體系完善，運作能力強，在貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署方面具有良好的政治和物質(zhì)基礎(chǔ)。建議選擇中央兩類公司中條件較好的企業(yè)開展試點，如凈資產(chǎn)規(guī)模超過1000億元，建立起規(guī)范董事會，具有大規(guī)模復(fù)雜改革資產(chǎn)接收、有效盤活、運營管理、重組整合、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化能力等。通過直接授權(quán)，擴大兩類公司國有資本經(jīng)營范圍，構(gòu)建國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管大平臺；形成大范圍接收、整合、配置資產(chǎn)和資本運作的能力，促進國有資本的合理流動，培育孵化關(guān)系國家安全、國計民生、國民經(jīng)濟命脈的重要產(chǎn)業(yè)；打造產(chǎn)融結(jié)合平臺，發(fā)揮橋梁與紐帶作用，在有效防范金融風險的前提下，破解產(chǎn)融相互獨立、相互割裂的桎梏；建立市場化經(jīng)營機制，構(gòu)建國家主權(quán)財富運營管理平臺。
第三，探索國有資本基金化管理的授權(quán)經(jīng)營方式。
探索以政府或國資監(jiān)管機構(gòu)作為國有資本的出資人，并將運營管理職能交由兩類公司的國有資本基金化管理模式。實現(xiàn)國有資本出資人，從國有企業(yè)的直接管理者轉(zhuǎn)向基于出資關(guān)系的監(jiān)管者；從關(guān)注企業(yè)個體發(fā)展轉(zhuǎn)向注重國有資本整體功能、布局結(jié)構(gòu)、保值增值；重點管好資本布局、資本運作、資本收益、資本安全等內(nèi)容；對兩類公司“管理人”充分授權(quán)、不干預(yù)具體運作，并對運行結(jié)果實施監(jiān)管考核。兩類公司作為“管理人”，按照政府或國資監(jiān)管機構(gòu)的整體目標和要求，開展國有資本的具體運營，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)，促進國有企業(yè)經(jīng)營要素的有效配置，提升企業(yè)競爭力，多維度、多層面提升國有資本價值，實現(xiàn)運營目標。
第四，對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。
根據(jù)兩類公司的使命職責建立科學有效的考核評價體系：一是對在落實國家戰(zhàn)略和促進國資國企改革、中央企業(yè)改革中發(fā)揮作用的考核；二是對在資產(chǎn)接收整合運營過程中有效維護人員穩(wěn)定、運營穩(wěn)定，并通過運營提升和業(yè)務(wù)孵化增加勞動就業(yè)作用的考核；三是對實現(xiàn)國有資產(chǎn)價值提升或有效減少國有資產(chǎn)損耗、防止國有資產(chǎn)流失的考核；四是對優(yōu)化配置提升資產(chǎn)效益或協(xié)同配置提升關(guān)聯(lián)資產(chǎn)綜合效益的考核；五是對引導(dǎo)國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟、國家安全關(guān)鍵領(lǐng)域和重點行業(yè)集中的考核。
（作者馬淑萍系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“國有資本投資運營公司研究”課題組成員）